治理现代化是国家现代化的基本前提和根本保障。公共政策是国家治理不可或缺的重要工具,无论是治理体系还是治理能力的现代化,都离不开政策决策的科学化。有效的公共政策符合社会发展规律,有助于政府解决当前阶段的问题,化解社会矛盾,又能为未来发展创造更好条件,从而最终提升政府的公信力。这在我国进入经济新常态、利益格局进一步多元化背景下尤为重要。正如党的十九大报告指出的,政府机构和行政体制改革归根结底是要“转变政府职能……增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”。
尽管各级政府科学决策、依法行政的意识不断增强,但令人遗憾的是,因公共政策制定或执行不当而影响政府公信力的例子却并不鲜见。比如,“煤改气”的强力推行及其政策反复就曾受到舆论的广泛关注。该政策的初衷是为了治理空气污染,解决京津冀地区连续多年的雾霾问题,但由于影响了部分地区群众过冬而不得不缓行和调整。政策的反复和调整执行不仅带来政府在舆论上的被动,同样也造成政策权威性和政府公信力的受损。但值得注意的是,这一问题并不是孤立的,似曾相识的事例在我们经济社会生活中时常出现。
推行这些政策的出发点是好的,有其现实与长期发展的需要。那为什么一项“好”的政策在落地时会受阻,在执行中出现政策反复?这需要考虑政策本身的有效性、配套政策对核心政策的支撑性、政策利益相关方对政策的认同性,以及对政策实施的成本与风险估计是否充分等。这些都是政策预评估的必要环节,应该在政策制定和出台时予以充分论证和评价。政策(预)评估的缺失或流于形式,加之缺乏听证会等必要制度保证,带来了政策执行的高成本和政策实施效果受损。由于重政策推出,同时缺少追问实施效果的机制设定,使得无法根据评估结果,及时对政策进行相应调整和完善,从而影响了政策预期目标的实现。即使一些政策进行了实施效果评估,但也较多的是关注政策的“产出”,如覆盖范围、项目数量等,而缺乏更深入的“结果”和“影响”的评价,即政策对它所要解决的原始问题的回应程度。
政策评估是国家治理现代化的重要组成部分。近几年来,随着政府对第三方评估、智库建设和绩效评价的强调,政策评估在公共政策决策中的地位不断提升。尽管如此,与我国经济社会发展环境的现实要求相比,政策评估仍存在一些需要改进的方面。政策评估不仅需要进一步完善评估机制、组织和方法,更重要的是要充分重视政策(预)评估的作用。在政策制定中充分评价和考量政策效应(有效性)、效率(政策成本与风险)、可行性(认同度和执行性),从而强化政策的科学性与可执行性。政策反复和调整,加之舆论在现代通信技术下的放大效应,必然会影响政府公信力。其负面影响必须引起足够重视,必须从政策过程的源头进行管控。
政策预评估又称前评估,是在政策出台前,通过特定的方法和程序,对政策可能的影响和后果进行分析、预测和事前控制,从而提高决策质量,降低政策执行成本的过程。发达国家普遍注重在公共政策出台之前进行预评估,以美国为例,一般会在立法前评估,即在起草新政策的初期阶段,评估出台法规是否必要、是否合法,怎样的措施才最有效果和效率。加拿大、日本、韩国、法国等国也同样重视政策预评估。
进行政策预评估或制定一项“好”政策,必须思考以下几个问题,或进行以下环节的评估分析。这包括:政策制定者追求什么?追求是否有效?政策设计是否会被接受,并成功实施?以及政策的成本与风险等。此外,参与者特征、时点选择、事项特征也需要考虑。
政策是有目的的行动,任何政策制定者都要有明确的出发点和政策目标。在明确目标之后,必须回答:(1)追求是否有效?也就是说政策的目标、措施和预期结果这些政策要素是否具有内在的逻辑性和一致性?是否需要或得到了配套政策的支撑?(2)政策设计是否会被接受,并成功实施?或政策的认可度和可执行性。除了考虑政策制定者的政策诉求,要想使政策能成功推行下去,还要考虑政策相关利益方的诉求(政策的执行者、政策受影响者),多吸纳社会公众意见和反馈。通过考虑利益相关方的诉求以及预期结果可能对其工作、生活和利益的影响,据此调整相关政策内容,从而实现政策执行过程中的“人和”。(3)政策的成本与风险。任何政策的决策都要考虑其实施的成本和投入,尽可能以低的成本达到政策目标,既要防止配套政策冗余(浪费),也要避免政策措施不足带来的前期沉淀损失。同时,也要充分预测政策实施可能的代价和负面影响及严重程度,并提出防范风险的措施。一项好的政策,不仅仅是一项可以达到目标的政策,同时也应该是一项低成本和可执行的政策。
政策评估是决策科学化必不可少的重要组成部分。为确保政策的科学和效率,政策评估应该贯穿于政策的整个过程中。在政策制定时对拟出台政策进行评估,在政策执行时对政策执行过程和效果进行评估,最后还要对政策的产出、结果和影响进行评估。我国当前利益格局的多元化和经济内外环境的复杂化加大了公共决策的难度。政策的相关利益方由于资源、职能和角色的不同,对待同一政策的看法也不相同,容易产生矛盾和冲突。除了在政策推行过程中加大舆论宣传、人情执法之外,遇到政策实施难、政策遇阻、政策反复,更重要的是要反思政策本身有没有问题,有没有在政策实施前进行有效的政策预评估,充分考虑各有关利益方的意见和诉求。具体而言,就是是否做到了政策制定的优化和平衡,优化自身(政策制定者),平衡他人(相关利益方)。同时,在政策执行中,要强化过程评估,即对政策在实施过程中各个阶段所产生的实际效果和发挥作用的评价,这是调整、修正、延续和终止相关政策的重要依据。唯有如此,才能避免政策受阻、政策反复带来的负面影响,以及政策执行中的高成本,从而增强政府决策的科学性,提升政府的公信力和治理能力,满足新时代全面建设社会主义现代化国家对治理现代化的需求。
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